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成本預(yù)算績效管理是圍繞成本預(yù)算的績效目標(biāo)進(jìn)行控制和評價(jià)等開展的績效管理活動(dòng)，以“降本增效”和“優(yōu)化管理”為目標(biāo)，通過對項(xiàng)目的績效目標(biāo)、業(yè)務(wù)流程和成本效益開展系統(tǒng)性綜合分析，用以推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本定額標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2024年，成本預(yù)算績效管理改革在上海全面推開。
華融集團(tuán)自2023年作為上海市成本預(yù)算績效試點(diǎn)項(xiàng)目承擔(dān)單位以來，已承擔(dān)了一些項(xiàng)目的成本預(yù)算績效分析工作，示例如下：
通過對各項(xiàng)建設(shè)工程和運(yùn)維類項(xiàng)目的成本績效開展調(diào)研分析，明確該類項(xiàng)目的實(shí)施范圍和服務(wù)事項(xiàng)，形成績效基線和成本基線，支撐形成公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。
本期就項(xiàng)目成本預(yù)算績效分析工作實(shí)務(wù)中績效基線設(shè)定情況進(jìn)行探討和解析。
一、績效基線釋義
基線釋義為起始標(biāo)準(zhǔn)或工作標(biāo)準(zhǔn)，在成本績效管理工作中可以分為績效基線和成本基線。本次主要結(jié)合成本預(yù)算績效分析工作實(shí)務(wù)，闡述績效基線設(shè)定的思路與做法。
（一）績效基線
1.績效基線指當(dāng)前既定的成本前提下，項(xiàng)目具體實(shí)施后應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出和效益水平。
績效基線的確定大致如如下：
通過多層次對比，確定合理的績效基線，明確公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
2.績效基線的標(biāo)桿值是用來參照和比較當(dāng)前項(xiàng)目具體內(nèi)容實(shí)際實(shí)施水平的基準(zhǔn)。
（二）績效目標(biāo)與績效基線的關(guān)系
1.績效目標(biāo)是績效管理的基礎(chǔ)，是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行分解和歸納后的具體、可衡量目標(biāo)，通常以指標(biāo)的目標(biāo)值來反映項(xiàng)目預(yù)期達(dá)到的成果和效益，是開展績效評價(jià)和分析等的基礎(chǔ)和依據(jù)。
在成本績效分析工作中根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)的實(shí)際完成情況，并參考?xì)v年績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等來反映項(xiàng)目績效產(chǎn)出、效益、滿意度等指標(biāo)的績效水平，為后續(xù)績效基線分析作參考。
2.績效基線的設(shè)定依托績效目標(biāo)，參照績效目標(biāo)表的項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容實(shí)際產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效水平，梳理出與項(xiàng)目成本具有關(guān)聯(lián)的具體績效指標(biāo)。
采用因素分析和多層次比較等方法，分析項(xiàng)目的規(guī)劃目標(biāo)、地區(qū)發(fā)展政策、實(shí)施需求、財(cái)力許可等因素，以經(jīng)濟(jì)性、合理性和結(jié)果應(yīng)用為原則，確定應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)水平，形成其績效基線。
#實(shí)際項(xiàng)目預(yù)算管理工作中二者關(guān)系#
二、案例研究績效基線設(shè)定與分析
（一）案例一“某信息化系統(tǒng)運(yùn)維項(xiàng)目成本預(yù)算績效分析”
1.項(xiàng)目介紹：以信息化運(yùn)維項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目主要用于支撐政府管理、城市運(yùn)行和公共服務(wù)的信息系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行維護(hù)需求，保障系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，確保網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全。
2.該類項(xiàng)目績效基線設(shè)定過程。
每個(gè)績效指標(biāo)的績效基線按照既定條件下成本最優(yōu)原則予以分析，綜合考慮歷史數(shù)據(jù)的平均值、最優(yōu)值和國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定來擬定，確保績效基線合理且可比。
（二）案例二“某水利建設(shè)工程成本預(yù)算績效分析項(xiàng)目”
1.項(xiàng)目介紹：該工程主要通過實(shí)施河道整治、口門控制建筑物、橋梁、景觀提升、生態(tài)修復(fù)、配套建設(shè)等工程，打造河湖聯(lián)通生態(tài)景觀游線體系。
2.該類項(xiàng)目績效基線設(shè)定過程。
該項(xiàng)目從全成本角度對工程投資成本、產(chǎn)出和效益進(jìn)行比較分析，明確績效基線。
（1）根據(jù)建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，形成項(xiàng)目具體績效目標(biāo)表。針對包含多種分項(xiàng)工程的建設(shè)項(xiàng)目，主要通過分解實(shí)施內(nèi)容和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成各類工程的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效和效益目標(biāo)。分析過程中依據(jù)工程建設(shè)目標(biāo)和施工過程中的實(shí)際情況來設(shè)定各項(xiàng)績效指標(biāo)的完成值。
（2）比選論證設(shè)計(jì)方案，開展績效基線分析。進(jìn)一步深入分析單個(gè)工程的實(shí)施方案和建造工藝、具體工程內(nèi)容、單個(gè)工程各類結(jié)構(gòu)方案。
通過方案比選確定符合工程建設(shè)要求的最低成本設(shè)計(jì)方案，梳理工程任務(wù)和規(guī)模，分析每項(xiàng)工程的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效的績效基線，對具有明確的參考標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基線確定為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
三、績效基線分析工作重點(diǎn)與難點(diǎn)探析
（一）績效基線分析重點(diǎn)
一是明確績效目標(biāo)是基礎(chǔ)，為整個(gè)分析工作指引方向，確保全面涵蓋項(xiàng)目各方面的預(yù)期成果。
在績效目標(biāo)設(shè)定與分解上，無論是信息化運(yùn)維項(xiàng)目還是水利建設(shè)工程，都需要依據(jù)項(xiàng)目自身的建設(shè)或運(yùn)維內(nèi)容來設(shè)定清晰、合理且可衡量的績效目標(biāo)。對于復(fù)雜項(xiàng)目，要將目標(biāo)進(jìn)一步分解為具體的子目標(biāo)和指標(biāo)，示例如下：
二是多維度標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合能讓績效基線既符合宏觀規(guī)范，又契合項(xiàng)目自身特性，保證其科學(xué)性和合理性。
在各類標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)與融合上：
1.充分參考國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及地方相關(guān)要求等外部標(biāo)準(zhǔn)；
2.同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)和實(shí)際情況。
在上述兩個(gè)案例中，都需要把這些不同來源的信息融合起來，確定績效基線，確保基線既能符合宏觀層面的規(guī)范，又能貼合項(xiàng)目的特定情境，使績效分析具有科學(xué)性和合理性。
三是全面分析方案與成本效益，確定成本最優(yōu)績效基線，實(shí)現(xiàn)資源有效配置和績效最大化。
1.在全流程全成本分析上
2.在方案比選與優(yōu)化上
（二）績效基線分析難點(diǎn)
一是在數(shù)據(jù)與信息處理方面，如何開展數(shù)據(jù)收集與高質(zhì)量分析。
1.數(shù)據(jù)來源廣泛且分散：信息化運(yùn)維項(xiàng)目數(shù)據(jù)散布于不同系統(tǒng)和部門；水利建設(shè)工程涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域和建設(shè)階段，全面準(zhǔn)確收集數(shù)據(jù)極具挑戰(zhàn)性。
2.數(shù)據(jù)質(zhì)量把控不容樂觀：數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，需要篩選甄別有效數(shù)據(jù)用于分析；要對不同類型、來源的數(shù)據(jù)整合和標(biāo)準(zhǔn)化，以保障數(shù)據(jù)可比性。
二是在各類標(biāo)準(zhǔn)融合上，如何將國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目自身特殊標(biāo)準(zhǔn)相融合。
不同項(xiàng)目所處環(huán)境和自身需求不同，需要將通用標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目所在領(lǐng)域的本地標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等有機(jī)結(jié)合：
1.信息化運(yùn)維項(xiàng)目：要將通用的系統(tǒng)運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)與本市相關(guān)領(lǐng)域特殊要求相適配
2.水利建設(shè)工程要在遵循水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)景觀建設(shè)相關(guān)的特殊標(biāo)準(zhǔn)。
三是績效與成本平衡至關(guān)重要。
1.需兼顧成本控制與績效水平保障。
（1）信息化運(yùn)維項(xiàng)目：要平衡系統(tǒng)性能與運(yùn)維成本；
（2）水利建設(shè)工程：在方案比選時(shí)要綜合考慮多種成本與績效產(chǎn)出關(guān)系，這需要專業(yè)分析和豐富經(jīng)驗(yàn)。
2.項(xiàng)目存在多個(gè)目標(biāo)。水利建設(shè)工程的多種功能目標(biāo)、信息化運(yùn)維項(xiàng)目的多種服務(wù)目標(biāo)，它們相互制約或促進(jìn)，在績效基線分析中要協(xié)調(diào)好這些目標(biāo)來確定合理基線。
四是環(huán)境與社會影響量化難度大。
水利建設(shè)工程對生態(tài)環(huán)境、信息化運(yùn)維項(xiàng)目對社會服務(wù)的影響難以量化，缺乏統(tǒng)一準(zhǔn)確的量化方法和指標(biāo)體系，易導(dǎo)致在確定績效基線時(shí)對這些因素考慮失準(zhǔn)。
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咨詢事業(yè)部簡介：
咨詢事業(yè)部是集團(tuán)核心業(yè)務(wù)部門之一，主要業(yè)務(wù)范圍涵蓋項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請報(bào)告、資金申請報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、節(jié)能報(bào)告、穩(wěn)評報(bào)告、后評價(jià)等咨詢報(bào)告的編制和評估，造價(jià)咨詢以及規(guī)劃、政策和課題研究，政策、部門和項(xiàng)目成本預(yù)算績效管理報(bào)告編制。
